鄉村振興背景下X市某安置房項目工程中PPP應用研究

來源: www.411242.buzz 發布時間:2020-04-16 論文字數:0字
論文編號: sb2020041514293030463 論文語言:中文 論文類型:碩士畢業論文
本文是一篇工程碩士論文,本文通過多種研究方法和國內外經典案例提煉,并結合具體案例提出了 PPP 模式在安置房工程上應用的可能性和優勢,安置房工程作為民生工程,配合“棚戶區”改造
本文是一篇工程碩士論文,本文通過多種研究方法和國內外經典案例提煉,并結合具體案例提出了 PPP 模式在安置房工程上應用的可能性和優勢,安置房工程作為民生工程,配合“棚戶區”改造已經發展為一項政治任務,換句話說已經不是各地區政府可以自己選擇建設或不建設的工程了。PPP 模式在安置房工程的引入,對項目而言,首先這種模式可以為政府籌措大量的資金,有利于其順利推進,同時在選擇社會資本方的時候,可以充分吸取對方先進的管理和工作經驗,加速政府自身的轉型?;诤献髂J较碌恼蜕鐣Y本,在抵御風險,效能的產出上都是遠遠優于單一的政府和社會資本一方承建的。對于單純的政府方來說,使用 PPP模式不僅較之傳統模式可以節省一大筆資金,同時通過良好的社會競爭形勢,還可以防止壟斷的發生。對于企業來說,除了承建項目為自己帶來的穩定收益之外,與政府、銀行之間人脈的建立也是 PPP 模式下為企業帶來的機遇。

1  緒論

1.1  研究背景和意義
在國家全面提出鄉村振興戰略以來,民生基礎設施建設,特別是住房問題始終是群眾重點關心的領域,在此上到中央下到地方政府都做出了大量的努力,城鎮擴展、老城區重建、棚戶區改造等一系列問題擺放在眼前,是各級政府亟需解決的事宜。
1.1.1  研究背景
十八大以后,在習近平同志為核心的領導人帶領下,國家集中精力進行鄉村建設。這些年來,取得了讓全國人民都欣喜的成績。2017 年 10 月 18 日召開的十九大的報告中指出接下來的發展目標之一:“保障性住房建設穩步推進,社會治理體系更加完善,社會大局保持穩定,國家安全全面加強。”同年年底,習總書記一行人前往 X 市和下屬縣區視察工作,重點視察了城市轉型建設成果、部分村落的黨建工作、民間藝術等,突出體現了中央對鄉村振興和城市化推進建設的關注度。
城市化發展,伴隨的是大規模的城市建設,其中包括老舊房屋拆遷重建、棚戶區改造、新城區擴張等,其中工作的重點也是難點在于拆遷和重建兩個要素。針對于廣大鄉鎮地區,安置房項目的建設是非常重要的一項工作,不僅牽扯到巨大的人力物力,同時還伴隨著諸多的社會問題和社會矛盾的凸顯,在全國范圍內縣區財政吃緊的情況下,如何籌措資金是這項工程能否順利推進的一個關鍵,所以在此國家也在引導、倡導各地政府與社會資本進行合作以實現工程建設。
安置房項目的建設對于政府部門來說是一項需要耗費大量財力的項目,但其又是城市化進程不斷進展以及鄉村振興戰略實施的重要環節,為了能夠多渠道籌措資金,在過去我國采用過建設-移交(Build-Transfer,簡稱為 BT)模式。這一種形式的本質是屬于承包的單位負責籌措資金和建設項目,項目完工之后將項目交付給政府,而政府則是根據雙方事先的約定按時按額度將工程費用交給承包單位。BT 模式的出現,可以在一定程度上緩解政府方面的融資壓力,所以在當時受到了一些地方的青睞和應用。
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1.2  國內外綜述
國外的 PPP 項目起步較之中國要早,特別是歐美和亞洲的發達國家,無論是從應用的深度和廣度都遠在我國之上,而在城市規劃和住房方面,不同的發達國家則各具特色。國內的 PPP 模式運用雖然時間不長且充滿著曲折,但在我國各部門和一系列學者的不斷努力下,還是有著一定的進展和經驗。
1.2.1  國外研究文獻綜述
在國際上,根據城市規劃進行建設,針對于不符合城市規劃和要求的建筑必然要進行拆除,所以無論在哪個國家,政府都是十分重視征地和拆遷工作的,但國外的土地屬于私有制,所以不存在集體土地上征地拆遷安置工作,但是國外也有類似于國內拆遷重建工作的案例,對本文可以起到一定的借鑒作用。
美國在目前是世界上最發達的國家,建國時間較之其他發達國家來說很短,但由于迅猛的發展,隨之產生的必然伴隨著多次的城市改造和重建。在拆遷安置方面,美國聯邦憲法第五條修訂規定“即使政府作為行為主體,目的是為了公共利益而做的拆遷建設工作,也要把被拆遷人作為平等主體進行處理,假設得不到被拆遷人的允許,是不可能被允許規劃重建的”,這條政策法規在一定程度上給予被拆遷安置者效益的制度保障。
相比之下,老牌資本主義發達國家英國在城市拆遷方面就有很多的疏漏,在上個世紀二三十年代,當時的英國政府為了推進城市化,在城市的郊區建設了很多新型的住宅以緩解當地貧民窟的現象。但是政策的推進缺乏相應的技術和資金支持,在部分郊區住宅建設完畢后,隨之而跟進的配套設施和社會保障管理體系卻遲遲沒有跟進,就導致原本為解決貧民窟而存在的住宅變成新的貧民窟,反而不利于城市化進程。
相比之下,二戰之后崛起的亞洲發達國家日本和新加坡則在城市化進程和老舊城區改建方面充分結合自己國家特點有一套相對完備的設備。其中日本方面隨著二戰之后美國的大力支持,以及上世紀八十年代之后科技迅速發展下,日本政府提出了公營住宅策略。這個策略對老舊房屋和新型建筑都進行了優點保留,并且很明顯日本當局是充分總結了英國對于城市化建設中的失誤,日本在進行房屋建設的時候最大的特色就是兼顧各地風土人情,對各地區建筑的特點進行充分保留,同時配套設施隨著房屋的建設而隨之跟進,這樣既考慮了技術方面的因素,
也兼顧了政治發展的要求,同時也對于各地區人文遺產進行了保護。[2]
圖 1-1 技術路線圖
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2  我國 PPP 和安置房的發展與相關政策

2.1  PPP 在我國的發展和政策
我國 PPP 模式從雛形到現在經歷了曲折、完善的漫長過程,雖然還有很多不足,但整體來說發展還是很顯著的。
2.1.1 PPP 在我國的發展歷程
在我國 PPP 的發展總體來說是經歷了五個階段的過程:
一是探索階段(1984 年-1994 年)。這個階段國內和國際上出現了兩種截然不同的浪潮,國際上在 80 年代的中期,德國、日本等國家實行了高利率政策,進而加重了政府負擔,接下來墨西哥以及拉丁美洲的一些國家相繼宣布無力償還債務,遭遇經濟危機。但是在國內由于 1978 年后我國實行改革開放政策,進而吸引了大量外資入注我國,所以有一部分資金開始嘗試性的開展基礎設施建設。為了推動經濟繼續發展,歐洲的一些國家開始嘗試運用 BOT 模式到基礎設施領域,土耳其的阿科伊核電站項目成立后,發展中國家紛紛效仿。深圳市廣深沙角B 電廠項目,通過 BOT 模式進行運作,為中國 PPP 模式的發展起到了良好的示范作用。
二是試點階段(1995 年-2003 年)。由于首例 PPP 項目的成功運營,國家開始嘗到 PPP 模式對社會帶來的巨大收益,所以從 1994 年開始,國家計委核準了一大批的 PPP 試點項目,其中包括交通道路、水力電網等。從 1995 年開始,我國正式開始組織 BOT 項目試點,并先后批準了廣西來賓 B 電廠、湖南長沙電廠 A 廠、四川成都自來水六廠等項目,但是由于缺乏相應的法律和技術支持,同時地方政府的財力相對難以支持項目建設,所以很多項目都沒有落地,但是這些項目在籌備過程中的點滴,也為未來我國 PPP 的發展提供了大量經驗。

三是推進階段(2004 年-2007 年)。經歷了 30 年的摸索和試點,我國開始在市政領域全面推進 PPP 模式,其中突出的標志是 2004 年 5 月 1 日《市政公共事業特許經營管理辦法》的順利推進。經過漫長的發展,此時我國的社會主義市場經濟地位已經正式確立,同時也為社會資本能夠順利進入社會公共領域營造了一個良好的市場環境,之后一批有代表性的 PPP 項目成功落地,如南京長江三橋準 BOT 項目,黃石磁湖 TOT+BOT 項目、襄樊垃圾焚燒發電 BOT 項目等,這些項目的成功運作即便到今天對 PPP 項目的發展仍然具有重要的借鑒意義,而當時成立的幾家 PPP 咨詢機構,對于項目落地起到了重要的作用。
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2.2  安置房項目在我國的發展和政策現狀
安置房,作為我國保障性住房中的一種,是當地城市進行城市擴張、老城區改造或者棚戶區改造等情況下,對城市內原有的老舊房屋進行拆除新建,而被拆除房屋的住戶需要新的住房,在此政府為其提供新的住房,這個新的住房就叫做安置房。在此由于相關資料不完備,在此以保障房為基礎概述此類 。
2.2.1  保障房項目在我國的發展
隨著中國房屋制度的不斷改革和不斷嘗試,安置房在內的保障房項目在我國的發展也經歷了以下幾個階段:
一是項目建設的提出階段(1994-1997 年)。1994 年,國務院頒布《關于深化城鎮住房制度改革的決定》,該文件中提出了變實物福利分房為貨幣工資分配。也就是說針對于家庭收入的高于低進行分類分配的方式,具體形式是對于中低收入的家庭以建設保障性的經濟性住房以供應,而對于收入比較高的家庭,則通過商品房以供應。這是我國首次提出建設經濟適用房體系,標志著我國由福利分房形式開始轉向住房貨幣化形式。
二是項目體系建設的確立階段(1998-2002 年)。在 1998 年,隨著國家的不斷發展,住房貨幣化形式開始有了更深一層的進展,主要表現形式就是國家逐步確立以經濟適用房為主的多層次住房體系。
三是項目建設的缺位階段(2003-2006 年)。隨著居民生活水平的不斷提高,城鄉居民人均可支配收入的不斷增長,國務院在 2003 年頒布的 18 號文件中明確指出,我國未來發展的支柱產業之一就是房地產產業,此時開始實現普通的商品房取代經濟適用房的現象。同時從 2005 年開始,為實現我國東三省的振興,我國開始在此逐步開展棚戶區改造工程,這也是我國大面積開始建造安置房的起步。
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3 國內外 PPP 相關應用案例分析 ..................................... 23
3.1 國內 PPP 典型案例分析 ....................................... 23
3.2 國外 PPP 典型案例分析 ....................................... 29
4 案例介紹和 PPP 適用性分析 ....................................... 37
4.1 專家訪談及學者觀點綜述..................................... 37
4.2 案例分析................................... 42
5 項目存在的問題和優化建議 ....................................... 59
5.1 安置房項目中存在的問題 ..................................... 59
5.2 項目優化的建議 ............................................. 61

6 鄉村振興背景下 PPP 模式在農村的其他應用

6.1  田園綜合體領域的應用
2017 年 2 月,“田園綜合體”作為一個專有名詞,首次出現在中央一號文件中,根據國家后續文件的介紹補充,田園綜合體可以理解為將某鄉村打造成集農業發展、觀光旅游、休閑度假為一體的新型發展模式。與傳統農村發展模式相比,田園綜合體模式不僅支持傳統農業的發展,更重要的是拓寬鄉村人民收益渠道,旅游休閑度假等設施的配備可以為當地吸引大量外來游客的資金,進而通過這些資金進一步強化農業的發展,并提高農村人民的生活水平,減輕當地政府財政負擔,形成一個良性循環。
雖然很多游客向往著農村的綠水藍天,但田園綜合體模式的推進有幾個顯著特點,第一是本模式重點針對于公共服務領域,無論農業發展還是旅游休閑,只有很少的一部分屬于農民的所有權,更多的產品還是政府所擁有和支配的,在此農民群體更多的是屬于受益者,[83]這種項目對于廣大農民來說既不會影響到他們正常生活模式的農業耕種,又讓他們擁有一定的“本錢”去獲取更多的經濟收入;其次是前期投入,田園綜合體項目的建設對前期投入這一點要求非常的高,基礎設施完善、景點和功能區建設、公共空間治理等都需要大量資金,只有將前期的各項準備條件完備了,項目針對于外地游客才會有足夠的吸引力,這一點上很明顯絕大部分鄉村政府是無力承擔的;最后是項目的運營和管理,既然良性循環就需要一個強大的管理團隊來承擔項目的運用和管理任務,否則只會導致項目的最終失敗。[84]而結合 PPP 在基礎設施的運用,從定義上 PPP 模式就是為社會提供公共產品和服務的,并且通過與資本方合作的形式,通過少量的錢帶動大量資金的投入,并且在合作過程中充分學習伙伴的管理模式和經驗,這幾乎與田園綜合體項目不謀而合。
表 4-2 安置 ABC 小區的建設規模
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7  結論及展望
PPP 項目無論是在發達國家還是在發展中國家,都有著越來越多的應用前景,在我國,隨著城鎮化的進一步完善,鄉村振興戰略的進一步深入,PPP 項目在基礎設施建設等民生工程上的應用也會越來越廣,但是隨著應用的深入暴露出來的問題也越來越多。目前“棚戶區”改造工程大力推進,相關的 PPP 項目相信也會逐漸落地。本文通過多種研究方法和國內外經典案例提煉,并結合具體案例提出了 PPP 模式在安置房工程上應用的可能性和優勢,安置房工程作為民生工程,配合“棚戶區”改造已經發展為一項政治任務,換句話說已經不是各地區政府可以自己選擇建設或不建設的工程了。PPP 模式在安置房工程的引入,對項目而言,首先這種模式可以為政府籌措大量的資金,有利于其順利推進,同時在選擇社會資本方的時候,可以充分吸取對方先進的管理和工作經驗,加速政府自身的轉型?;诤献髂J较碌恼蜕鐣Y本,在抵御風險,效能的產出上都是遠遠優于單一的政府和社會資本一方承建的。對于單純的政府方來說,使用 PPP模式不僅較之傳統模式可以節省一大筆資金,同時通過良好的社會競爭形勢,還可以防止壟斷的發生。對于企業來說,除了承建項目為自己帶來的穩定收益之外,與政府、銀行之間人脈的建立也是 PPP 模式下為企業帶來的機遇。
拋開項目本身而言,就 PPP 模式來講,除了安置房工程,在全國高舉鄉村振興的偉大旗幟下,PPP 模式在廣大農村還有其它的很多應用前景。筆者在論文中提到的田園綜合體和特色小鎮,都是符合當前我國鄉村的特點而量身打造的振興項目。通過 PPP 模式自身的優勢和特點,可以為鄉村很多為民致富增收的項目提供資金、專業團隊的保障,促進項目更好的推進下去。
由于作者能力有限,所搜集到的國內外安置房 PPP 項目的相關材料并不充足,這也是本文理論研究的局限所在。此外,本文對當前存在的問題,例如,由于環境變化對合同履行帶來的影響,風險的規避等方面的研究依然不夠深入和透徹。
參考文獻(略)


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