地方政府債務問題及治理研究 --以順德區為例

來源: www.411242.buzz 發布時間:2020-04-14 論文字數:25985字
論文編號: sb2020041414362630440 論文語言:中文 論文類型:碩士畢業論文
本文是一篇在職碩士論文,本文目的在于研究我國地方政府不斷增長的債務,給中央和地方帶來的各種風險,通過分析總結地方政府債務風險的成因。全文以順德區政務債務為藍本。
本文是一篇在職碩士論文,本文目的在于研究我國地方政府不斷增長的債務,給中央和地方帶來的各種風險,通過分析總結地方政府債務風險的成因。全文以順德區政務債務為藍本,分析了我國地方政府債務的現狀,通過建立體系評估債務風險強弱,并在此基礎上提出解決我國地方政府債券風險的舉措及策略。所得到的結論就是:一、綜合評估地方政府債務:債務規模龐大,償債的壓力突出,且債務結構不合理,隱性債務潛在風險較大。需要中央政府對地方政府通過事權和財權的劃分,從而建立順暢的治理機制,達到防范和控制債務風險的目標。二、從制度上治理地方政府債務。通過政府債務“透明化”、建立風險指標預警體系、做好賠償準備金、預算管理制度約束等,促進債務主體間建立對債務風險的共同互惠、互相信任的共識,形成系統的債務治理政策體系。

1 緒論

1.1 研究背景及意義
自 1994 年我國實施分稅制改革以來,地方政府事權與財權不匹配的局面日益嚴重。地方政府擔負著擴大地方基礎設施建設、促進地方經濟發展的重任,但財政支出已無法填補地方城鎮化和基礎設施建設持續日益擴大的投資缺口。2007 年美國次貸危機爆發后,我國出臺了“4 萬億”投資計劃,各級地方政府通過各種方式舉債籌集相應的配套資金,成立了各種形式各異的融資平臺,致使地方政府債務規模增長迅速,最終演變成龐大的隱、顯性地方政府債務和扭曲的“土地財政”,加劇了財政風險和金融風險。2009-2012 年,地方融資平臺經歷了政策支持、盲目擴張到嚴格監管三個階段,國家財政部、人民銀行、銀監會先后出臺一系列監管政策,嚴格防控地方政府債務問題爆發。國家審計署發布我國政府性債務的審計結果顯示:截止到 2013 年 6 月底,地方政府債務總規模是當年地方財政總收入的 2.59 倍。
2015 年 1 月 1 日執行的新《中華人民共和國預算法》允許地方政府發行債券,地方政府在發行債券時不能超出國務院事先設計好的限額,且舉債規模必須由國務院報請全國人大或全國人大常委會批準。同年,為了積極響應國發[2014]43 號《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》的文件精神,財政部門在得到國務院審批后,一共將 32000 億元額度地方政府債券用作存量債務的置換,計劃在 3 年時間里以成本小、中長期的地方政府債券對上述審計報告確認的地方政府的高息債務(包括銀行貸款、城投債和資管產品)及短期債務進行置換,地方政府債務化解進入時間換空間的階段。2018 年至今,多個地方政府債務先后發生兌付風險,使得地方政府隱性債務問題最終浮出水面。
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1.2 國內外研究概述
1.2.1 國內研究概述
國內對地方政府債務的研究進入 21 世紀才廣泛開展。對于地方政府債務的定義,姜宏青 王碩(2012)在分析梳理了樣本資料后發現,無論是由地方政府債務的定義來說,抑或是由名稱的來說,我國各地學者的觀點與看法都不盡相同[1]。劉西友(2012)認為概念應擴展至“地方政府性債務”,從法律意義上,將負債主體的鑒定范圍由政府機關和政府部門進一步擴大到與履行政府職能緊密相關的政府控制下的公共性企事業單位[2]。田希永 曹一秀(2016)認為地方政府和政府有關單位或政府性質的企業,在某個階段提供信用支持或直接借入、擔保,應如期履行債務償還責任或擔保義務的債務,以此保障債權人合法利益就屬于地方政府債務[3]。王芳 譚艷艷 嚴麗娜(2017)基于會計學視角對政府負債進行界定和分類,統一政府債務口徑,按負債形成原因分為金融負債、運營負債和承諾負債[4]。李升(2018)認為關于地方政府債務的相關表述包括“政府性債務”(2014 年前)、“地方政府債券”(2015 年至今)以及“隱性債務”(2017 年 7 月至今)等[5]。
對于地方政府債務能否有效促進地方經濟增長,張軍洲(1992)對地方經濟發展與當地金融之間的關系進行研究分析,證明兩者緊密相關,可相輔相成 [6]。王朝才 傅志華(2001)提出,在中國逐步推行地方政府公債體系不但能夠有效緩解中央財政壓力,又可以提高地方政府的工作責任心,將地方積極性充分發揮出來[7]。李一花(2002)研究得出,公共基礎設施、民生工程的新建和完善是地方政府主要投融資方向,在提供公共服務、降低失業率、引導民間資本流向等方面起到積極作用 [8]。胡凡(2015)指出 20 世紀 80 年代中期實行的“撥改貸”投融資模式,極大提高了我國早期城鎮化建設的效率[9]。屈宏斌 馬曉萍(2016)認為債務驅動的基建投資作為主要的逆周期調節工作在經濟增長中發揮了提高單位 GDP 信貸強度的作用[10]。李升 楊武 凌波瀾(2018)認為基礎設施投融資和地方政府債務風險是一把雙刃劍,基礎設施投資雖然增加債務規模,但同時也促進經濟增長,而經濟增長有助于降低債務風險[11]。
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2 地方政府債務的理論基礎

2.1 政府與地方政府
“政府”一詞最先來自于唐宋“政事堂”與宋朝“二府”的合稱。中央機關在唐宋時代分為三省六部,三省分別是主管行政事務的尚書省、負責起草政令的中書?。ㄆ鋵嵕褪敲貢嘧樱?、有權審查詔令的門下?。ㄘ撠煶黾{及常命)。為了增加工作效率,唐朝有時候會選擇合并門下省與中書省,統稱為“政事堂”。到了宋朝以后,“政事堂”就成立于中書省內,并簡稱其為中書。與此同時,宋初年還推出了樞密使,負責軍事方面,樞密院是其官署稱呼。并將樞密院與中書省統稱為“二府”。合并后的“政事堂”與“二府”就成為了如今的“政府”。
所謂政府,指的是國家實施社會管理或統治的機關,代表國家發號施令、解決事務的機構,亦即是國家代理機構以及官吏的一種稱呼。正常情況下,政府又分為廣義政府與狹義政府兩種,前者是指立法、司法以及行政機關等代表國家行使權力的機關,后者是指執行國家權力的機關,也就是國家行政機關。由廣義的定義來說,“政府代表著國家的權威性”。我們一般講的政府都是狹義概念,包括了中央政府和地方政府。根據《中華人民共和國憲法》第 95 條規定以及第 96 條規定可知,省、直轄市、縣、市、市轄區、鄉、民族鄉以及鎮成立人民代表大會以及人民政府,各地權力機關就是各級政府的人民代表大會。在我國,中央政府主要是指國務院,地方政府是指省級或直轄市政府、市級政府、縣級政府和鄉鎮一級政府共四級政府。目前,我國地方政府債務主要集中在市級和縣級。
表 4-4 為順德區 2010-2018 年間一般預算支出比重前五大的項目 單位:億元
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2.2 債務與地方政府債務
根據我國《民法通則》第 84 條,債是根據法律規定或合同要求,在當事人之間形成的權利與義務關系,債權人享有權利,而債務人則需要履行相應的償債義務。從經濟意義看,債務是指必須歸還的資金。
我國對地方政府債務的定義并不統一。2002 年 3 月 1 日實施的《遼寧省政府債務管理暫行辦法》第二條,“由政府及其下屬機關以合法擔保、舉借或在特定環境下由政府履行償債義務的債務就是政府債務”。
2015 年 9 月 8 日,廣州市人民政府辦公廳印發的《廣州市政府性債務管理辦法修訂》第二條,
“政府債務及政府可能存在的債務就是政府性債務。在這當中,包括了:(1)政府債務,也就是地方政府有義務償還的債務。主要有:1、普通債務。這些債務通常來自于公共預算收入沒有經濟來源也沒有計劃償債來源;2、專項債務。這些債務的收益及計劃償債來源一般以項目收益對應的專項收入、政府基礎性收入、可以促進風險內部化;3、項目收益固定但項目收益不能實現全覆蓋,不能覆蓋的部分就視為普通債務,可以覆蓋部分則視為專項債務。(二)政府可能存在的債務。指的是政府或有關機關根據法律法規,通過不同渠道進行提供擔保而產生的債務,及公益二類事業單位、三類事業單位得到同級政府審批后舉借的債務。”
2018 年 12 月 20 日,國家財政部關于印發《地方政府債務信息公開辦法(試行)》(財預[2018]209 號)第二條中,“本辦法認為,地方政府債務是指地方政府的普通債務和專項債務;預決算公開范疇內的政府債務余額、限額等信息,和公開范疇外的政府重大事項、債券發行以及存續期等信息就是地方政府債務信息;可能會提高或減少地方政府專項債券或一般債券的投資價值,使投資者切身利益受到影響的相關事項就是重大事宜。”
綜上所述,地方政府債務是指地方政府和地方事業單位特地建設的基礎設施性公司將公益性與基礎性服務提供于民眾,以地方政府信用和財政收入作為擔保,向金融機構或社會法人、其他組織進行舉債,到期還本付息的義務和地方政府機關提供擔保形成的債務。
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3 我國地方政府債務現狀·······························9
3.1 改革開放后我國政府債務發展階段···························· 9
3.2 我國地方政府債務規模和增信方式····························11
4 地方政府債務的治理-以順德區為例······························ 17
4.1 順德區簡介························ 17
4.1.1 概況································ 17
4.1.2 行政發展歷程··························17
5 我國地方政府債務治理的建議································ 29
5.1 建立完善的地方政府債務管理體系···························29
5.1.1 名單化管理·························29
5.1.2 因城施策、一戶一策························30

5 我國地方政府債務治理的建議

5.1 建立完善的地方政府債務管理體系
5.1.1 名單化管理
在 2010 年,國家財政部、銀監會等部門以及部分專家及學者對融資平臺的態度也從開始的鼓勵支持轉變為約束、限制、規范,各管理部門相繼制定了平臺發展的相關管理制度和文件,融資平臺過度負債的現象得到控制,管理逐步規范,逐步進入規范化、市場化的發展軌道。
根據 2013 年 4 月 9 日中國銀行業監督管理委員會下發的《關于加強 2013 年地方政府融資平臺貸款風險監管的指導意見》(銀監發[2013]10 號),地方政府融資平臺按照自身現金流覆蓋債務本息的情況分為“無覆蓋”、“半覆蓋”、“基本覆蓋”以及“全覆蓋”。所謂“全覆蓋”,指的是借款者擁有的資金流必須是其應還款的100%或以上;借款人擁有的資金流是其應還款總額的 70%-100%就是基本覆蓋;在應還本息中,借款人擁有的資金流占比為 30%-70%就是半覆蓋;在應還債本息中,借款人擁有的資金流占比低于 30%為無覆蓋。
金融機構將地方政府融資平臺劃分為“仍按平臺管理類”和“退出為一般公司類”(下文稱“退出類”)監測和管理。“退出為一般企業類”,指的是通過核查評價與整改后,滿足商業化貸款要求,自身的現金流穩定,可以對貸款本息進行全額償還,從而往一般企業類客戶管理轉型的融資平臺。2010-2018 年,已有 2710家融資平臺實現商業化運營。
圖 5-1 銀監會公布我國融資平臺退出數量
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結論
本文目的在于研究我國地方政府不斷增長的債務,給中央和地方帶來的各種風險,通過分析總結地方政府債務風險的成因。全文以順德區政務債務為藍本,分析了我國地方政府債務的現狀,通過建立體系評估債務風險強弱,并在此基礎上提出解決我國地方政府債券風險的舉措及策略。所得到的結論就是:
一、綜合評估地方政府債務:債務規模龐大,償債的壓力突出,且債務結構不合理,隱性債務潛在風險較大。需要中央政府對地方政府通過事權和財權的劃分,從而建立順暢的治理機制,達到防范和控制債務風險的目標。
二、從制度上治理地方政府債務。通過政府債務“透明化”、建立風險指標預警體系、做好賠償準備金、預算管理制度約束等,促進債務主體間建立對債務風險的共同互惠、互相信任的共識,形成系統的債務治理政策體系。
三、促進向“服務型政府”轉型,切實轉變政府職能,把市場的還給市場,政府定好自己在社會主義市場經濟中的角色,讓市場起決定性作用。同時完善對地方政府績效的考核方式,制定平衡記分卡,推進地方政府按照經濟規律和諧發展小康社會。
參考文獻(略)

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